Samuel Engblom

Arbetskraftsinvandring: Bättre kontroll för bibehållen öppenhet

LO har idag släppt en rapport om arbetskraftsinvandring som har fått stor uppmärksamhet. Kortfattat kan man säga att TCO delar LO:s analys att det förekommer missbruk i form av att alltför många människor som kommit till Sverige för att arbeta inte får den lön och de arbetsvillkor som utlovats och som var en förutsättning för att arbetstillstånd skulle beviljas.

Till skillnad från LO vill TCO inte återinföra arbetsmarknadsprövningen, det vill säga den regel som fanns före 2008 och som
innebar att arbetskraftsinvandring inte fick ske om det fanns arbetskraft i Sverige som kunde ta det aktuella jobbet. TCO anser dock liksom LO att det finns ett stort behov av att skärpa kontrollen och införa verksamma sanktioner mot arbetsgivare som bryter mot reglerna för arbetskraftinvandring.

Arbetskraftsinvandring erbjuder möjligheter. För företag, myndigheter och organisationer kan arbetskraftsinvandring vara ett sätt att undvika brist på arbetskraft med en viss kompetens och en källa till nya impulser från medarbetare med andra erfarenheter och en annan bakgrund. Detta är inte minst viktigt i en värld där det inte längre är säkert att de bästa ingenjörerna, datorprogrammerarna, ekonomerna eller marknadsförarna är västerlänningar. Företag som vill kunna konkurrera på en global marknad måste leta mycket bredare än så när de anställer nyckelpersoner. På ett samhälleligt plan framhålls ofta arbetskraftsinvandringens potential att lindra den demografiska utmaning som en åldrande befolkningar utgör.

För sändarländerna har migrerande arbetstagares remitteringar blivit en allt viktigare inkomstkälla, långt större än allt utvecklingsbistånd. För individen kan arbetskraftsmigration både erbjuda ett sätt att undkomma ekonomiska eller andra svårigheter i hemlandet och en möjlighet att utvecklas i sitt arbetsliv – eller helt enkelt att göra verklighet av en dröm om att bo i ett annat land ett år.

Men arbetskraftsmigration är också förknippat med risker. Många migrerande arbetstagare arbetar för låga löner i en dålig arbetsmiljö. Den främsta anledningen till detta är den utsatta position de inte sällan befinner sig i. Att vara ny i ett land innebär ofta bristande språkkunskaper, svårigheter vid kontakter med myndigheter, okunskap om landets arbetsmarknadslagstiftning och kollektivavtal. Till det kommer den rättsligt utsatta position som det innebär att arbetsgivaren inte bara styr över deras arbete utan i praktiken också över deras möjligheter att stanna i landet. En annan risk är att arbetskraftsinvandringen leder till underbudskonkurrens mellan löntagare och en press nedåt på löner och villkor. Ett av de bärande inslagen i den svenska modellen har varit att företag ska konkurrera med bra produkter och hög produktivitet, inte låga löner.

En ytterligare risk, som ligger på ett mer samhälleligt plan, är att länder förleds att tro att arbetskraftsinvandring kan användas för att möta mer långsiktiga behov av arbetskraft och därför underinvesterar i utbildning eller i insatser för att mobilisera den arbetskraft som redan finns i landet. För Sverige kommer arbetskraftsinvandring aldrig att kunna få betydelse annat än på marginalen eller i vissa specifika branscher när det gäller att möta den demografiska utmaningen som en åldrande befolkning innebär. Avgörande är istället vår förmåga att ytterligare höja sysselsättningsgraden bland de som redan finns i landet, vare sig de är födda i Sverige eller inte.

Vid utformningen av ett regelverk för arbetskraftsinvandring ställs därför lagstiftaren inför två uppgifter. Den första är att skapa ett system som är så öppet att det motsvarar de faktiska behov av arbetskraftsmigration som företag, samhällen och individer har.

Om lagstiftaren misslyckas med denna uppgift kommer migrationen istället att styras om till antingen irreguljär migration eller till andra rättsliga former som bemanningsföretag och företagsintern stationering. Den andra uppgiften är att förhindra att de migrerande arbetstagarnas utsatta position utnyttjas av oseriösa arbetsgivare eller att arbetskraftsinvandringen leder till underbudskonkurrens mellan arbetstagare och mellan företag. Den stora utmaningen är att lyckas kombinera dessa två uppgifter.

Det nuvarande svenska systemet för arbetskraftsinvandring har varit i bruk i drygt fyra år. Det är ännu en alltför kort tid för att det ska gå att utvärdera de mer långsiktiga effekterna av systemet, t ex hur ökad tillgång på kompetent arbetskraft har påverkat svenska företags möjligheter att växa. Det är dock en tillräcklig lång tid för att det ska gå att uttala sig om systemet som sådant i bemärkelsen hur väl de rättsliga reglerna och
handläggningen har fungerat.

TCO har en i grunden positiv syn på arbetskraftsinvandring. Men samtidigt som TCO välkomnade de ökade möjligheter till arbetskraftsinvandring som 2008 års reform innebar varnade vi även för riskerna att systemet skulle missbrukas. Drygt fyra år efter de nya reglernas införande tvingas vi tyvärr konstatera att våra farhågor beträffande det senare har infriats.

TCO har därför tagit fram ett antal konkreta förslag till hur reglerna kan förbättras. Utgångspunkten för våra förslag har varit att bevara öppenheten, tillförsäkra migrerande arbetstagare schyssta arbetsvillkor, att inte öka skötsamma arbetsgivares administrativa börda samt att främja tecknandet av kollektivavtal.

TCO:s förslag:
1. Förhandskontroller av arbetsgivarens seriositet

Förhandskontroller i form av en vandelsprövning av den presumtiva arbetsgivaren bör bli obligatoriska för att minska risken att arbetstillstånd ges för arbete hos oseriösa arbetsgivare. Vandelsprövningen bör innehålla en kontroll via offentliga register av att företaget existerar, att det bedriver verksamhet samt att det inte har några skatteskulder. Nystartade verksamheter bör kunna visa att lön kan garanteras för den tid som arbetserbjudandet gäller (till exempel genom en bankgaranti). Arbetsgivare som tidigare brutit mot reglerna bör vara förhindrade att under ett antal år få rekrytera från länder utanför EU.

2. Stärk arbetserbjudandets rättsliga ställning
Det arbetserbjudande som arbetsgivaren skickar till Migrationsverket och som den fackliga organisationen yttrar sig över är idag inte rättsligt bindande. En arbetsgivare kan alltså lova en sak i tillståndsprocessen och sedan skriva något helt annat
i anställningskontraktet. Att arbetstagaren vid en tvist inte kan förlita sig på de dokument som lämnats till Migrationsverket framgår av Arbetsdomstolens dom AD 2012 nr 34.

Att lägre lön och sämre villkor utgör ett brott mot reglerna om arbetskraftsinvandring hjälper inte arbetstagaren, då den enda sanktion som är kopplad till detta, att arbetstillståndet återkallas, är riktad mot arbetstagaren.

Detta problem kan lösas på två sätt. Ett alternativ är att i Utlänningslagen föra in en bestämmelse som säger att arbetstagaren har rätt till minst de villkor som anges i arbetserbjudandet. Ett annat alternativ, vilket det kan hävdas passar bättre in i Utlänningslagens systematik, vore att införa en ny bestämmelse som ger arbetstagare för vilka arbetstillstånd erfordras rätt
till skadestånd om löner, försäkringar eller övriga villkor inte motsvarar de som utlovades i arbetserbjudandet. Utgångspunkten för skadeståndet bör vara att arbetstagaren ska sättas i samma situation som om arbetsvillkoren hade varit de utlovade.

3. Särskilda regler när arbetstagaren är anställd i hemlandet
En inte ovanlig situation inom TCO-förbundens avtalsområden är konstruktioner där arbetstagaren, trots att denne arbetar i Sverige, har sin formella anställning i ett annat land. Det kan till exempel röra sig om att ett i Sverige etablerat företag anlitar ett utländskt bemanningsföretag eller att en person som är anställd inom en del av en koncern under en period skickas till Sverige för att arbeta vid ett annat företag i samma koncern.

Då den formella arbetsgivaren inte finns i Sverige är det i dessa situationer extra svårt att kontrollera att villkoren för arbetstillstånd verkligen uppfylls. Även OECD uppmärksammade denna fara och rekommenderade den svenska regeringen att ”förbättra kartläggningen och kontrollen av nyttjandet av företagsinterna förflyttningar för att säkerställa att lägre arbetskraftskostnader för arbetskraftsinvandrare inte utgör ett skäl mot att anställa arbetskraft i Sverige, särskilt inom IT-sektorn.”

Sedan den januari 2012 kräver Migrationsverket att företag som är registrerade i ett land utanför EU och som har verksamhet inom någon av de branscher som verket ser som riskbranscher (bl a städ, hotell och restaurant, bygg och bemanning) ska ha en filial registrerad här. Det är då filialen som vid behov ska lämna uppgifter till migrationsverket. Förekomsten av en filial underlättar också för svenska fackföreningar att teckna kollektivavtal med det berörda företaget. Detta krav bör utökas till alla situationer där arbetsgivaren är registrerad i ett land utanför EU, oavsett bransch.

Konstruktioner där arbetstagarna är anställda i hemlandet men utför arbete i Sverige kan dessutom användas som ett sätt för företag etablerade i Sverige att undvika ansvar för situationer där löner och övriga arbetsvillkor inte motsvarar de som utlovades i ansökan om arbetstillstånd. Ett sätt att försvåra denna typ av fusk är att införa en bestämmelse om att svenska företag som anlitar utländska tjänsteleverantörer och som inte har gjort rimliga kontroller av att villkoren för arbetstillstånd följs kan göras ansvariga för att betala mellanskillnaden mellan utbetalda löner och de löner som angivits i arbetserbjudandet.

4. Systematiska efterhandskontroller av utbetalda löner

Förhandskontroller och förändrade regler är emellertid inte tillräckliga för att komma tillrätta med alla problem och ger inga garantier för att reglerna verkligen följs. Därför krävs även ett effektivt system för efterkontroll. Den variabel som går att enkelt kontrollera är utbetald lön. Via de kontrolluppgifter som arbetsgivarna måste lämna till Skatteverket går det att kontrollera om den skatt och de sociala avgifter som arbetsgivaren betalat i själva verket motsvarar den lön som arbetstagaren skulle ha fått enligt arbetserbjudandet.

Då det i praktiken rör sig om en samkörning av två register är det en enkel och billig åtgärd som kraftigt skulle försvåra den typ av upplägg som nu har uppmärksammats, där en lön uppges till Migrationsverket under ansökningsprocessen och en annan betalas ut. Detta skulle kunna göras i varje enskilt fall utan att det medför någon ytterligare administrativ börda för de inblandade arbetsgivarna.

Även OECD rekommenderar denna lösning och uppmanade i sin utvärdering Sverige att förbättra kontrollen efter ankomst ”för att kontrollera att anställningserbjudandet respekteras, bland annat genom lönespecifikationer eller inkomstskattedeklarationer.”

5. Sanktioner mot arbetsgivare som inte betalar de löner eller erbjuder de villkor i övrigt som var en förutsättning för arbetstillståndet

Ett av de grundläggande problemen med dagens regler är att det inte finns någon sanktion mot arbetsgivare som bryter mot reglerna genom att inte betala den lön eller ge de arbetsvillkor i övrigt som var en förutsättning för arbetstillståndet.  Den
enda sanktionen som finns idag är att arbetstillståndet dras in, vilket främst drabbar arbetstagaren och bidrar till dennes utsatthet. TCO föreslår därför att två nya sanktioner riktade mot arbetsgivare införs.

Den ena har redan nämnts ovan och är en ny bestämmelse i Utlänningslagen som ger arbetstagare för vilka arbetstillstånd erfordras rätt till skadestånd om löner, försäkringar eller övriga villkor inte motsvarar de som utlovades i arbetserbjudandet. Utgångspunkten för skadeståndet bör vara att arbetstagaren ska sättas i samma situation som om arbetsvillkoren hade varit de
utlovade.

Det andra förslaget utgår från den existerande bestämmelsen i 20 kap. 5§ Utlänningslagen. Enligt denna kan arbetsgivaren som ”uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivit arbetstillstånd” dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse högst ett år. Arbetsgivaren kan även påföras en särskild avgift som tillfaller staten (20 kap. 12§ Utlänningslagen). Motsvarande borde gälla när en arbetsgivare bryter mot villkoren för ett utfärdat arbetstillstånd.

6. Främja tecknandet av kollektivavtal

En viktig utgångspunkt när reglerna för arbetskraftsinvandring ses över är att har att värna den svenska
kollektivavtalsmodellen. Systemet måste därför vara konstruerat på ett sätt som främjar tecknandet av kollektivavtal. Kravet att löner, försäkringar och övriga villkor minst ska motsvara dem som gäller enligt svenska kollektivavtal eller praxis i yrket eller branschen är ur denna synvinkel ett bra exempel. Då det enklaste sättet för ett företag att uppfylla kraven för att få rekrytera från länder utanför EU är att teckna kollektivavtal har detta krav ibland kunnat användas som en hävstång för att förmå fler företag att teckna avtal.
Incitament att teckna avtal finns även inbyggt i det certifieringssystem som tagits fram av Migrationsverket och TCO-förbundet Unionen för att förenkla och korta handläggningstiderna för seriösa företag. Unionen erbjuder dessutom sedan hösten 2012 som första svenska fackförbund ett kraftigt rabatterat gästmedlemskap till nyanlända arbetskraftsinvandrare.

Att systemet på detta sätt främjar tecknandet av kollektivavtal är logiskt då kollektivavtal minskar riskerna för att reglerna
inte efterföljs. Kollektivavtalen har egna kontroll- och sanktionssystem vilka gör det svårare och dyrare för arbetsgivaren att inte leva upp till de arbetserbjudandets villkor.

Staten skulle ytterligare kunna underlätta de fackliga organisationernas arbete genom att uppdra åt Migrationsverket att stärka sitt informationsutbyte med de fackliga organisationerna, till exempel beträffande hur de beslutar i ärenden där den fackliga organisationen har avstyrkt behandlas. Migrationsverket bör även åläggas att regelbundet och i en permanent struktur samråda med arbetsmarknadens parter.

Statens ansvar för att reglerna följs
Att arbetsmarknadens parter har en viktig roll att spela för att regelverket för arbetskraftsinvandring följs innebär emellertid inte att staten kan avhända sig ansvaret. Reglerna om arbetskraftsinvandring är av offentligrättslig karaktär. Att arbetskraftsinvandrare får lön, försäkringar och villkor i höjd med kollektivavtalen är inte bara en fråga mellan arbetsgivaren och den anställde utan en förutsättning för arbetstillstånd. Det ligger därmed i statens intresse att kontrollera att denna förutsättning inte bara uppfylls på pappret utan även i verkligheten. Att staten i dessa fall kontrollerar att t ex den utbetalda
lönen motsvarar den som utlovats är därför inte något avsteg från den svenska modellen.